La Costituzione prêt-à-porter

Pensieri su diritti, istituzioni e vita quotidiana 

 

Chi sono 

Carla Bassu, sassarese, studio e insegno il diritto pubblico comparato. Figlia, sorella, moglie e mamma orgogliosa, inseparabile dal fedele Fiji. Sportiva praticante, credo nel valore dello sport come terreno di miglioramento e sana competizione con sé stessi, prima che con gli altri. Globe-trotter precoce e lettrice vorace, conservo e coltivo la curiosità dell’infanzia. Militante delle libertà fondamentali e appassionata sostenitrice delle battaglie per le pari opportunità, aspiro a crescere mia figlia libera dagli stereotipi e consapevole che tutto si può fare.



Lobbismo e democrazia

La rappresentanza di interessi plurali nei circuiti decisionali è un aspetto fisiologico della democrazia. Stabilire riferimenti chiari per regolare il dialogo tra portatori di interessi privati e decisore pubblico è un modo per potenziare il circuito democratico che purtroppo al momento è a rischio di impasse. Tra le ragioni della crisi profonda in cui versa la fiducia nelle istituzioni e, più in generale, nella democrazia, vi è anche l’assenza di trasparenza nella dinamica dei rapporti tra privati e pubblico.

Il punto di partenza per una riflessione in materia di lobbying è che la rappresentanza di interessi è un fenomeno più che legittimo e fisiologico nell’ambito di un ordinamento democratico, in cui il decisore pubblico deve essere in condizioni di conoscere e tenere conto delle esigenze specifiche della molteplicità di categorie che necessariamente compongono il quadro di un ordinamento pluralista.

La parola chiave attorno alla quale dovrebbe costruirsi l’impianto di regole per la rappresentanza di interessi è trasparenza.

Nel formulare una normativa di settore occorre riflettere su quale modello si ritiene più adatto alla specificità italiana e più utile a soddisfare le esigenze degli attori presenti nel nostro Paese e nel pensare a un modello da importare, in toto o in parte, o anche da creare ex novo non si può trascurare il dato culturale e di cultura costituzionale che inevitabilmente influenza il funzionamento del sistema segnandone l’efficacia o meno.

Occorre una normativa essenziale, basata su un sistema premiale che imponga la trasparenza ma definisca nel contempo un sistema di incentivi che valorizzi l’emersione delle relazioni tra privati e pubblico le quali, si ribadisce, sono legittime e funzionali al buon andamento della democrazia. Investire dunque su una logica premiale ed equilibrata rispetto agli oneri e agli obblighi imposti ai portatori di interessi privati e ai titolari di incarichi pubblici. Sarebbe un approccio in controtendenza rispetto a quello attuale impostato su una chiave sostanzialmente sanzionatoria. Il sistema italiano attualmente prevede infatti regole dedicate alla fase patologica della pressione indebita esercitata dai privati sul processo di decisione pubblica.

Questo porta erroneamente a distorcere il concetto di lobbying portando a identificarlo con un fenomeno patologico, con un processo di generalizzazione ingiusto. Sarebbe bene chiarire la fattispecie della rappresentanza di interessi in senso positivo, nella sua dimensione fisiologica di strumentalità rispetto alla efficacia del meccanismo democratico.

La scelta più opportuna è dunque una normativa lineare, incentrata sulla trasparenza che si accompagni però con una campagna di comunicazione che metta in luce il valore che l’attività di lobbying esercita nell’interesse collettivo, non solo rispetto a esigenze private. Affinché sia possibile cogliere e apprezzare il valore di utilità generale che l’attività di lobbying esercita nel contesto democratico è indispensabile che l’azione di rappresentanza di interessi sia resa limpida e aperta, con regole chiare e stringenti.  Sarebbe necessaria una vera e propria campagna di educazione alla trasparenza.

Sull’affaire Vannacci: non c’è libertà senza responsabilità

Quando l’ormai celebre generale Vannacci ha messo su carta le proprie opinioni, rendendole pubbliche ed esponendole al dibattito e al mercato delle idee, ha esercitato la propria libertà di manifestazione del pensiero: questo è poco ma sicuro.

L’art. 21 della Costituzione italiana è chiaro nel riconoscere a tutti e tutte il diritto di esprimere liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. Si tratta di una prerogativa piena - la cui formula ampia riflette l’esigenza di restituire ai singoli libertà compresse in epoca pre-repubblicana - ma non illimitata.

In una democrazia, infatti, nessun diritto è tiranno e ogni libertà è soggetta a vincoli derivanti dal rispetto delle altre persone e delle leggi dello Stato. Soprattutto, non c’è libertà senza responsabilità e per questo restrizioni della libertà individuale si possono applicare in ragione dello status o della professione, come previsto dall’art. 98 della nostra Carta fondamentale che ammette limitazioni, stabilite con legge, alla iscrizione ai partiti politici per magistrati, militari e diplomatici. È questo l’aspetto che rileva nella vicenda che ha attirato l’attenzione dei media, scatenato polemiche politiche e suscitato reazioni istituzionali: oltre e più che il merito delle opinioni contenute nel volume diventato best seller grazie al clamore suscitato conta l’identità e il ruolo dell’autore. Il punto della disputa è legato ai limiti possibili o eventuali cui la libertà di espressione può essere soggetta in relazione al ruolo, alla posizione istituzionale e alla capacità di influenza di chi la esercita.

Nel caso specifico, il cittadino Roberto Vannacci può esprimere la propria opinione in merito a omosessualità, femminismo, ruolo delle donne nella società, assunti requisiti di italianità e finanche rivendicare il diritto di odiare ma il generale al comando dell’Istituto geografico militare deve tenere conto della posizione che occupa. In una democrazia, infatti, libertà fa rima con responsabilità e i due termini sono connessi inscindibilmente: se ciascuno gode della libertà di esprimersi non tutte le parole hanno lo stesso peso specifico. C’è un confine tra legittima manifestazione del proprio pensiero e diffusione di messaggi pericolosi, suscettibili di istigare all’odio, a maggior ragione se espressi da chi gode di un ruolo pubblicamente riconosciuto.

Dalla prospettiva dell’osservatore costituzionale la questione si declina su quattro direttive corrispondenti ad altrettante parole chiave dell’impianto di una democrazia: libertà, legittimità, opportunità e responsabilità. Il generale Vannacci, in quanto titolare dei diritti civili riconosciuti dall’ordinamento democratico ha la libertà di esprimere le proprie opinioni e ha legittimamente deciso di pubblicare un volume assumendosi la responsabilità di quanto sostenuto. Niente da rilevare se “Il mondo al contrario” fosse stato un libro di giardinaggio o numismatica ma il contenuto del volume affronta temi cruciali e sensibili, su cui non si può lasciare spazio a fraintendimenti. Per questo, quanto sostenuto non può essere valutato prescindendo dalla considerazione della carriera e del ruolo pubblico di chi ha voluto diffondere il suo pensiero. C’è dunque una questione di opportunità ma, soprattutto, rileva il profilo della responsabilità che investe il militare titolare di funzioni istituzionali anche quando veste i panni di scrittore.

 Carla Bassu, 30 agosto 2023

Politica vs. magistratura (e viceversa): separare le carriere per porre fine al conflitto?


Attualmente, in Italia, i magistrati si distinguono solo in base alla funzione che svolgono: giudicante,  e requirente (esercitata dai pubblici ministeri). Nel dibattito italiano – viziato da tensioni trentennali tra magistratura e politica – le posizioni di massima sono riassumibili in due fronti contrapposti: chi ritiene che la separazione delle carriere sia una misura necessaria per riequilibrare un sistema sbilanciato a favore del potere giudiziario e chi, al contrario, teme che la separazione metta a repentaglio la indipendenza della magistratura. Il dibattito è – forse inevitabilmente – influenzato dalle vicende di cronaca giudiziaria e questo non è un bene nel momento in cui si affronta una ipotesi di riforma che tocca i cardini della nostra democrazia e ha una incidenza di rilievo sulla vita di ognuno. Il tema della separazione delle carriere, infatti, presenta due piani di discussione: uno squisitamente tecnico e uno di più ampio respiro politico. Il primo sforzo da fare dovrebbe essere sottrarre il tema alla ribalta mediatica e portarlo nelle aule, dei tribunali e del Parlamento, per coinvolgere e ascoltare chi quotidianamente vive la routine processuale e ha cognizione di causa delle dinamiche della giustizia, dei punti di forza e delle criticità del sistema.

Dal punto di vista tecnico l’aspetto cruciale è: la separazione delle carriere in magistratura è coerente con il nostro impianto costituzionale? Una volta risposto a questo quesito di base, resta alla politica la legittima scelta di merito rispetto alla opportunità e alle possibili conseguenze di una riforma che preveda carriere (e non solo funzioni) separate nella magistratura italiana.

Rispetto al profilo tecnico il diritto comparato offre un segnale rassicurante, dimostrando che la separazione delle carriere non è di per sé indice di carenza democratica o di squilibrio dei poteri. Ne sono prova i casi di Germania, Spagna e Portogallo in cui le carriere sono separate eppure i principi dello stato di diritto non sono in discussione, perché nell’alchimia delle democrazie costituzionali l’equilibrio dei poteri è assicurato da un reticolo fitto di elementi di natura diversa, composto da norme scritte, convenzioni, prassi e cultura istituzionale. È dunque possibile prevedere modelli di carriere separate in cui il bilanciamento dei poteri sia salvaguardato nel rispetto del principio Montesquieiano che ispira il costituzionalismo contemporaneo. Sono i contrappesi, gli elementi di contesto e l’interpretazione più o meno strumentale del ruolo dei diversi poteri nella e della reciproca relazione a fare la differenza.

Prendiamo a esempio i modelli della magistratura della Francia, il cui la carriera è formalmente unica e il CSM è distinto in due sezioni, e della Germania, in cui le carriere sono separate e non esiste un vero e proprio organo di autogoverno. I due ordinamenti, opposti dal punto di vista della organizzazione dei ruoli sono accumunati dal modello di pubblico ministero di natura burocratica, ossia rispondente per configurazione giuridica allo schema delle altre amministrazioni pubbliche, a differenza di quanto accade nelle esperienze anglosassoni. Ebbene, in entrambi i casi il pubblico ministero è sottoposto all’esecutivo. L’unicità della carriera francese e dunque la mera differenza funzionale esistente tra magistrati di parquet (requirenti) e di siège (giudicanti) non sottrae i primi al condizionamento diretto del Ministero della Giustizia. In Germania il pubblico ministero è a tutti gli effetti un organo della amministrazione, gerarchicamente soggetto al potere esecutivo, ma questo ha poco a che fare con la separazione delle carriere perché – come dimostra il caso dei cugini d’Oltralpe - è ben possibile esercitare ingerenza politica anche su pubblici ministeri appartenenti a magistratura a carriera unica. Tutto questo per dire che non ci sono ostacoli tecnici pregiudiziali alla separazione delle carriere, che è una scelta possibile se si ritiene che risolva almeno in parte i problemi del sistema giudiziario italiano (i quali - come è ben noto - sono molti e diversi, a partire dalla durata dei processi, del deficit di organico etc). Si tratta di una scelta politica che, come tutte le scelte politiche in un sistema democratico, dovrebbe essere effettuata con legittimo spirito di parte ma senza cedere a interessi corporativi e – soprattutto – dopo aver ascoltato, opportunamente considerato e bilanciato le ragioni e gli interessi di tutti i soggetti coinvolti: magistrati, avvocati, organi amministrativi dell’apparato giudiziario, cittadinanza.

Nell’ambito della discrezionalità politica, suffragata dal supporto dei tecnici, sono molte le opzioni che possono essere intraprese per comporre il pacchetto di accorgimenti, contrappesi e misure di salvaguardia che concorrono in maniera organica a preservare l’equilibrio del sistema e la separazione dei poteri in un regime di bilanciamento. Per esempio, preoccupa che un sistema di formazione differenziato possa compromettere la pienezza della cultura giuridica di chi compone i diversi ranghi della magistratura? Nulla vieta che si conservi un percorso unico di educazione delle professioni giuridiche, anche a fronte di carriere separate in magistratura, come accade in Germania nonostante le carriere dei magistrati in ruolo siano separate. I tedeschi prevedono infatti un cursus formativo comune per tutte le professioni legali, a partire dalla laurea in giurisprudenza cui segue un primo esame di stato seguito a due anni di praticantato che può essere effettuato presso organi giudiziari, nelle sedi di amministrazione della giustizia o negli studi legali, dopodichè si affronta il secondo esame di stato indirizzato alla carriera che si intende perseguire. Stesso discorso vale per l’iniziativa dell’azione penale, che può essere conservata in regime di obbligatorietà anche con carriere separate, ovvero mitigata o resa facoltativa come accade in Francia a carriere unite o ancora, inquadrata in una cornice di opportunità, come accade nel modello tedesco di carriere separate.

Quello che conta è non introdurre misure spot, non inserendole in un contesto organico armonizzato, e intendendole come soluzioni miracolose. Le formule magiche universali nel diritto non esistono; ciascun ordinamento deve prevedere composizioni chimiche ad hoc, appositamente calibrate in ragione del contesto di riferimento.

Carla Bassu, 29 luglio 2023 

Sul concetto di famiglia e il diritto di essere figli


La recente impugnazione, da parte della procura di Padova, dei certificati di nascita registrati per riconoscere pieni diritti ai figli delle coppie omogenitoriali ha riacceso il dibattito – in realtà mai sopito – sul concetto di famiglia e le prerogative spettanti a ciascun componente. Oggetto di attenzione i 33 atti di nascita registrati dal sindaco della città veneta dal 2017 fino a oggi: si tratta di bambine e bambini concepiti all’estero con fecondazione eterologa e poi trascritti in Italia come figli di entrambe le madri, che hanno vissuto fino a ora in una condizione pienamente assimilata a quella di chi ha genitori di sesso diverso.

Qui sta il punto di questa azione che colpisce persone che hanno costruito la propria identità consapevoli di essere figlie e figli di due persone che sono a tutti gli effetti loro genitori.

Se esiste, ed esiste, il diritto di ogni bambina e bambino a essere accuditi, educati e amati le azioni pubbliche devono essere coerenti con l’esigenza di rendere tale diritto effettivo. Negare repentinamente la formale funzione genitoriale a chi l’ha esercitata sin dalla nascita nei confronti di chi, a tutti gli effetti, si è sempre considerato/ figlio/a rappresenta una incursione invasiva che colpisce i soggetti più fragili e degni di tutela in un ordinamento: i minori, appunto.

La nostra è una democrazia plurale e l’ordinamento giuridico si dovrebbe evolvere riconoscendo e prendendo atto dei cambiamenti della società; secondo il brocardo latino ubi societas, ibi ius il diritto fotografa e recepisce quello che avviene nella realtà. Se un tempo la famiglia tradizionale rappresentava il riferimento preponderante oggi non è più così e l’ordinamento è tenuto a garantire e i diritti dei bambini nati in contesti diversi e non discriminarli. Si tratta di persone che hanno diritto a figure genitoriali che si prendano cura di loro e rischiano di subire una scossa violenta alla propria identità e contraccolpi importanti nella vita quotidiana, a seguito di una repentina negazione della qualifica di genitore a chi si è sempre considerato tale.

Occorrerebbe una normativa organica a salvaguardia di chi nasce e cresce in una famiglia omogenitoriale ma il Parlamento – come troppo spesso accade con temi etici e sensibili – tergiversa, costringendo la Corte Costituzionale e i tribulani ordinari a intervenire con provvedimenti che non risolvono la questione e talora complicano le cose. Si impone una assunzione di responsabilità da parte del nostro legislatore che dovrebbe decidere in modo conforme al disposto costituzionale che si inserisce in un circuito sovranazionale e internazionale in cui i diritti dei più piccoli emergono come priorità indiscusse.


Carla Bassu, 30 giugno 2023

I vestiti nuovi della Costituzione

 

Quasi un mese fa, il 9 maggio, la Presidente del Consiglio ha convocato le opposizioni per aprire un confronto sulla modifica della forma di governo, dando avvio a una nuova stagione delle riforme costituzionali. Presidenzialismo? Semipresidenzialismo? Premierato? Cancellierato? Quale è il modello più adatto a questa epoca di instabilità non solo metereologica?

Nel panorama del diritto contemporaneo le formule di governo sono tante e pluri-sfaccettate, forgiate da raffinate operazioni di ingegneria costituzionale e limate dall’esperienza dei contesti in cui si applicano adattandosi, come l’acqua, alla forma della realtà istituzionale di riferimento.

Immaginiamo dunque di trovarci di fronte a una gamma variopinta di sistemi, così tanti e attraenti per motivi diversi da risultare disorientanti. Per evitare di essere sovrastati dall’offerta occorre avere intanto chiara l’esigenza che ci porta a optare per un nuovo modello e selezionare con cura in ragione dell’obiettivo che si intende perseguire.

Come quando abbiamo bisogno di un vestito nuovo, per evitare acquisti improvvidi bisogna indirizzare la ricerca sulla base di elementi che solo in parte hanno a che fare con i gusti personali e pensare all’occasione, al clima, alla funzionalità dell’indumento che non deve solo piacerci ma, soprattutto, ci deve stare bene.

I tacchi a spillo sono belli e donanti ma mal si adattano a una passeggiata in montagna. Così l’elezione diretta del capo dell’esecutivo è sulla carta espressione massima di democraticità ma se inserita in determinati contesti rischia di essere controproducente e compromettere l’equilibrio del sistema.

Per prima cosa la riflessione sulle riforme deve essere sottratta alle ideologie e protetta da ogni forma di strumentalizzazione a fini di gradimento politico o elettorale. Una riforma costituzionale non è una medaglia da appuntare sul petto per dimostrare di avere avuto successo laddove altri hanno fallito. La Costituzione si cambia soltanto se la modifica è non solo necessaria bensì indispensabile a risolvere un problema che risulta altrimenti insormontabile.

Lo schema di azione deve seguire un metodo rigoroso: prima l’anamnesi con analisi accurata della situazione generale; poi l’esame obiettivo, con individuazione puntuale delle criticità e solo dopo si può pensare alla terapia, mirata e studiata su misura non esclusivamente in base alla patologia riscontrata ma anche in ragione delle caratteristiche specifiche e delle capacità di reazione dell’ammalato.

Se si procede in questo modo, tenendo bene a mente il quadro clinico del paziente Italia, non si rischia – per esempio - di cedere alle sirene dell’elezione diretta del “capo” perché la storia anche recentissima dimostra che una leadership con legittimazione popolare non è funzionale alla coesione bensì alla destabilizzazione di un sistema di base non pacificato.

Il quadro politico italiano è a dir poco conflittuale e, come dimostrato dall’esperienza comparata (Stati Uniti, Brasile per citare alcuni esempi), il presidenzialismo ha effetti divisivi e non quieta ma accentua la polarizzazione, incidendo in senso negativo sulla stabilità che risulta l’obiettivo primario per il nostro Paese. Ancora, l’elezione diretta del Capo dello Stato o del Governo incide inevitabilmente sulla figura del Presidente della Repubblica, che sarebbe ridimensionata nel ruolo di garanzia dimostratosi prezioso nei, non rari, momenti di crisi.

Intervenire sul meccanismo di legittimazione dell’esecutivo comporterebbe inoltre un’ampia riponderazione degli strumenti di equilibrio, dei pesi e contrappesi posti a garanzia del sistema, che dovrebbero essere ripensati in toto. Ciò mal si concilia con una riforma cum grano salis, condotta secondo il criterio del minimo intervento.

Più funzionale al conseguimento degli obiettivi di stabilità dei governi ed efficacia dei processi decisionali sarebbe l’indicazione del/la Presidente del Consiglio nella scheda elettorale, così da ottenere una indicazione vincolante a garanzia di coesione delle coalizioni. Si potrebbe poi intervenire sul rapporto tra Parlamento e Governo, prevedendo una fiducia rivolta nei confronti della persona del/la Presidente del Consiglio, che vedrebbe così ulteriormente rafforzata la sua funzione nell’ambito dell’esecutivo, in un contesto di tipo neo-parlamentare che contempli la sfiducia costruttiva ma anche la possibilità per il/la premier di proporre lo scioglimento anticipato delle Camere in caso di bocciatura di una questione di fiducia, analogamente a quanto previsto in Germania.

Si tratta di correttivi che non irrompono sulla forma di governo, stravolgendola, ma incidono sugli aspetti di maggiore criticità per irrobustire la premiership senza depotenziare Presidente della Repubblica e Parlamento..

Carla Bassu, 30 maggio 2023